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? 孫曉強

政府投資基金作為鏈接資本與產業的重要工具，日益成為地方經濟轉型升級的重要抓手。作為國家級產城融合示范區，近年來，徐州高新區以政府投資基金為突破口，探索“基金招商+資本賦能”模式，聚焦安全應急、汽車及高端裝備制造、電子信息、生物醫藥與新能源電力“4+1”主導產業集群，推動戰略性新興產業落地，為新質生產力發展注入動能。

政府投資基金是創新財政資金使用方式、支持產業發展和科技創新的重要政策工具。自2015年財政部發布《政府投資基金暫行管理辦法》以來，政府投資基金作為鏈接資本與產業的重要工具，日益成為地方經濟轉型升級的重要抓手。不過，當前政府投資基金運作仍面臨多重挑戰，如何兼顧產業落地與市場化投資，成為地方政府面臨的重要課題。

一、政府投資基金面臨新機遇

2024年以來，國家、江蘇省、徐州市密集出臺政策規定，推進政府投資基金規范運作。

2024年6月，國務院辦公廳發布《促進創業投資高質量發展的若干政策措施》，引導長期資金投資創業，擴大金融資產投資公司（AIC）股權投資試點范圍，動員有條件的社會資本做耐心資本；2025年1月，國務院辦公廳發布《關于促進政府投資基金高質量發展的指導意見》，明確基金定位，優化產業投資類基金功能，鼓勵發展創業投資類基金；優化政府出資比例調整機制，鼓勵降低或取消返投比例，提振市場投資信心。2025年5月，科技部等七部門聯合發布《加快構建科技金融體制 有力支撐高水平科技自立自強的若干政策舉措》，提出設立國家創投引導基金、鼓勵發展私募股權二級市場基金、支持創業投資和產業投資發債融資等一系列舉措，引導長期資本、耐心資本和優質資本進入科技創新領域。

2024年4月以來，江蘇省構建“1+9”政府投資基金制度體系，涵蓋“募投管退”全流程運作機制。2024年8月，徐州市印發《徐州市市屬國有企業基金業務管理暫行辦法》，推動國有企業股權投資基金業務健康有序發展，成為政府投資基金的有益補充。

徐州高新區政府投資基金自2021年實質性運作以來，逐步形成“管委會+公司”的市場化運作模式。目前，該基金已累計設立產業基金24只，規模184億元，為高新區產業發展作出了突出貢獻。但相對國內頭部投資機構而言，徐州高新區基金無論從產業判斷、項目甄別，還是從募資能力、投后管理等方面，均存在一定差距。如何更好地推進政府投資基金發展，統籌好產業發展目標與市場化投資要求，是徐州高新區基金亟待破解的難題。

二、政府投資基金運行共性問題

當前，政府投資基金逐漸成為各地標配，但基金運作能力和績效往往因城市發展水平而有著較大差異，特別是基金起步較晚地區，普遍存在諸多共性問題。

（一）社會募資普遍較為困難。目前，國內一些頭部投資機構僅投行業頭部企業，而行業頭部企業鳳毛麟角，項目招引難度極大。地方政府在社會募資過程中常常面臨諸多矛盾：一是社會資本單純追求投資收益，與政府重點關注項目之間存在矛盾；二是合作設立基金時，社會資本一般希望政府出資規模較大，與政府要求更多撬動社會資本之間存在矛盾；三是前期考察時項目優質且企業發展勢頭強勁，與投后因市場或其他客觀因素導致項目不達預期之間存在矛盾等。

（二）項目招引影響基金投資決策。一些招引項目常常令基金投資決策處于“兩難”境地：一是招引項目開票稅收貢獻較大，但產業技術落后或缺乏核心技術團隊，基金投資方難以決策；二是以融資目的為主而非擴產能的企業，待基金投資后項目往往推進緩慢，投資退出路徑不明晰；三是企業故意抬高估值或過度夸大未來業績，造成投資代價過大。

（三）投后賦能不足、退出渠道不暢。一些地方將股權投資簡化為資金注入工具，重前期投資輕后期服務，忽視產業鏈資源整合與戰略賦能，企業后續發展動力不足。當前投資退出渠道不暢，基金退出周期普遍拉長，退出受阻導致大量資金沉淀，影響資本循環效率。此外，近年來，政府投資基金傾向于新能源、半導體等重資產領域，致使項目估值偏高，進一步收窄退出渠道。

（四）容錯機制有待細化落實。股權投資尤其是早期項目，單個項目存在高風險特點，市場普遍采取組合投資平衡風險與收益，以整個基金作為考核標的。實際運作中，因容錯機制不夠明確，導致一些地方政府和社會資本不敢投、不愿投，出現設立基金多、實際投放少等問題，個別地方甚至出現政府投資基金“設而不投”的現象。

三、徐州高新區基金市場化運作探索

作為國家級產城融合示范區，徐州高新區近年來以政府投資基金為突破口，探索“基金招商+資本賦能”模式，聚焦安全應急、汽車及高端裝備制造、電子信息、生物醫藥與新能源電力“4+1”主導產業集群，推動戰略性新興產業落地，為新質生產力發展注入動能。

（一）制度建設逐步完善。徐州高新區政府投資基金高度重視市場化運作，陸續出臺一系列政策規定予以規范，包括《政府投資基金管理辦法》《加快推動徐州高新區國有企業設立市場化投資基金的通知》等。在徐州市率先出臺投后管理實施細則、績效考核評價管理辦法、盡職調查及專家評審制度等，實現“募投管退”閉環管理，市場化運作和投資管理機制日臻成熟。

（二）專家評審前置把關。徐州高新區政府投資基金不斷規范盡職調查、專家評審環節，確保“投不投”由專業人員說了算。每次評審至少邀請2名行業高水平專家參與，涵蓋高校、科研院所、國家大基金、頭部企業、券商等領域，對項目的技術先進性、技術前景等關鍵指標進行實質性把關。

（三）基金管理人提質升級。在盲池基金合作機構的選擇上，徐州高新區政府投資基金嚴格按照江蘇省、徐州市基金管理制度，從最初的基礎要求逐步向行業頭部機構靠攏，優先選取知名機構和頭部機構，確保基金管理人具備與基金運作相適應的投資能力和管理能力。目前，徐州高新區與國內各細分領域頭部投資機構展開深入合作，借助頭部機構的專業優勢與資源優勢，提升基金的投資管理水平。

（四）部分項目步入上市“快車道”。徐州高新區政府投資基金通過多層次資本市場建設，不斷推動企業做大做強，助力高新區近年來4個“1號工程”落地、5家本土企業上市、28家企業納入上市后備庫。先導電科持續推進獨立或并購上市，堅定走資本市場之路；格利爾、百甲科技等北交所上市企業的股權投資已成功退出。

（五）強化風險防控體系建設。面對復雜多變的投資環境，徐州高新區政府投資基金將風險防控作為核心工作之一，建立責任到人、定期報告、跨部門協同及分級風險處置機制。按照投資金額、風險大小等不同維度對所有基金進行分級管理，有效配置投后資源。定期組織風險評估，對潛在風險進行分析研判，提前制定應對預案，構建全方位、多層次的風險預警機制。

四、市場化運作的思考

市場化、法治化、專業化，是政府投資基金運作的基本原則。未來，徐州高新區政府投資基金應以市場化改革為核心，強化產業鏈協同，提升專業化管理水平，全力打造“基金+產業”深度融合的新范式。

（一）完善頂層設計，提供制度保障。圍繞新能源商用車、安全應急等重點產業鏈，集中資金資源完善產業鏈布局，建立投資領域正面清單及動態調整機制。完善分級決策程序，建立以勤勉盡責為核心的容錯清單和程序細則，落實有計劃、有考核、有激勵、有實效與防風險“四有一防”機制，為市場化運行提供制度保障。圍繞基金投資決策程序、項目甄別、基金協議、投后管理等全流程，不斷健全“募投管退”全生命周期管理機制。加大頭部投資機構對接和社會募資力度，推進江蘇省、徐州市戰略性新興產業基金及其子基金項目儲備和投資工作。

（二）堅持市場化運作、專業化管理。堅定不移采取市場化方式選拔具備優質素質的基金管理人。授權基金管理人依法依約自主開展投資決策，確保基金運作的市場化與專業化水平。學習頭部投資機構先進經驗，不斷提升業務技能。拿出真招硬招切實加強投后管理，發現項目風險及時果斷挽損。

（三）提升業務能力，打造專家型團隊。徐州高新區基金規模不斷增大，在管項目數量激增，但產業基金運營團隊的產業技術和管理能力亟需提升，需要通過加強學習、引進高層次專業人才、培育現有骨干力量，著力打造一支政治可靠、專業精湛的專家型投研隊伍。

（四）“四鏈”融合發展，加快投后賦能。需要有效促進產業鏈、創新鏈、資金鏈、人才鏈深度融合、協同共進，培育扶持更多具有含“新”量、含“金”量、含“綠”量的產業項目。加快推動符合條件的企業上市，進一步提升政府投資基金的運作成效與產業促進作用。（作者單位：徐州高新區管委會）

徐州高新區供圖