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? 丁珩 曾仁輝 羅晗

作為區域經濟發展、產業轉型升級的重要空間聚集形式，產業園區已成為推動區域經濟高質量發展和現代化產業體系建設的主陣地、主戰場和主引擎。需根據實際情況調整改革產業園區管理體制；一盤棋統一規劃產業資源及定位；合理調整招商結構系統組建新型招商團隊；全方位提高運營服務能力。

黨的二十大報告提出，加快構建新發展格局，著力推動高質量發展。作為區域經濟發展、產業轉型升級的重要空間聚集形式，產業園區已成為推動區域經濟高質量發展和現代化產業體系建設的主陣地、主戰場和主引擎。

一、研究背景

2022年4月，中共中央、國務院發布《關于加快建設全國統一大市場的意見》，從全局和戰略高度提出加快建設全國統一大市場。在此背景下，作為江蘇省產業集群重要載體和組成部分的產業園區，如何有效創造聚集力，通過共享資源、克服外部負效應帶動關聯產業發展，從而有效推動江蘇省甚至全國產業集群的形成，推動產業園區和產業集群的良性互動，已成為探索經濟增長的重要途徑。

《意見》的出臺對于破除地方保護和區域壁壘，指導各地區通過綜合比較優勢、資源環境承載能力、產業基礎、防災避險能力等因素，找準自身功能定位，力戒低層次重復建設和過度同質競爭，不搞“小而全”的自我小循環，推動產業合理布局，防止招商引資惡性競爭行為，從制度層面進行規范，具有重要意義。

二、南京市及江蘇省部分高新園區及科研載體運營情況分析

1.南京市及江蘇省部分高新園區運營情況分析

為進一步了解江蘇省產業園區運行情況和體制機制管理模式，調研組通過問卷調查、實地調研和座談等方式，在南京市15個高新園區和丹陽、如皋、常熟等江蘇省內其他高新區開展了形式多樣、富有成效的調研活動。

研究分析顯示，一是大部分園區的規劃土地已開發完成，發展空間已不大，迫切需要“騰籠換鳥”；二是園區運營商大部分處于盈利狀態，但整體利潤率不高；三是超過半數園區獲得的財政補貼額在5000萬元以上，政府支持力度有點過大；四是園區載體使用率較高，但盈利能力不強；五是多數園區企業數量超1000家，企業數量較多，但多而不強。

2.南京市科研載體運營情況分析

結合南京市規劃資源局提供的科研用地出讓情況相關資料和該市江北新區及11個行政區提供的科研載體情況數據，經梳理統計顯示，一是高淳區外的郊區科研載體空置率遠大于城區的空置率，說明主城區有著交通便利和配套設施完善的優質條件，相對來說，位于郊區的科研載體運營商的運營能力相對欠缺；二是2020年后建成的科研載體空置率大于2020年前建成的載體空置率，說明2020年前建成的科研載體隨著運營時間較長，其去化率較高；三是科研載體民營運營商比例接近60%，說明民營運營商的活力更強；四是入駐企業中科技型企業占比達60%，如何把握載體定位及載體運營率，對運營商是一個重大考驗。

三、江蘇省產業園區運營存在的問題

1.管理體制和政策措施不夠合理

各產業園區管委會是園區開發建設的直接責任主體，其職能類似于一級政府，但不具備依法行政主體資格，缺乏應有的規劃、建設及相關審批權限。目前大部分產業園區主要采用行政手段運行模式，加之促進園區發展的專項配套措施不夠完善，仍存在“以地引資、以地養園區”為主的粗放發展模式，從政策、資金、制度上聚焦園區發展的局面還未形成，行政審批、服務效率和社會信用相對滯后，地方性的信用體系及管理制度尚未建立，造成大部分產業園區現有的管理體制機制及所施行的政策措施與入駐企業的需求不相匹配。

2.產業資源統一規劃不夠合理

江蘇省各產業園區由于缺乏統一的產業資源規劃，造成各產業園區的主導產業同質化相當嚴重。信息產業主要集中在南京、蘇州、無錫等市的產業園區，但其他各市的產業園區也有一定的集聚；生物醫藥產業主要集中在南京、連云港、泰州等市的產業園區，但其他各市的產業園區也有一定的集聚。這樣便不可避免地造成江蘇省范圍內的同質化競爭，甚至會引起惡性競爭。

3.招商引資職能結構系統建設不夠合理

目前，江蘇省大部分產業園區是以招商引資為基礎建立整體職能系統，對于產業園區整體運營質效的提升，此類系統的建設方式不夠合理。特別是擬入駐企業以整體決策體系面對園區的招商引資團隊，對園區運營商的招商引資團隊有著巨大考驗。以招商引資工作為核心構建的園區組織職能體系，招商引資團隊的質效，是實現園區與企業招商引資談判中保障園區利益的關鍵。

4.運營服務供應體系不夠合理

大部分產業園區公布的政策措施、財稅優惠、一條龍服務等方面，美其名曰“全方位服務”，但實際上大同小異，沒有實效，因此，目前大部分產業園區在運營服務供應體系的建設方面不夠合理。未來，產業園區應從開發者，向資源聚集、金融聚集、產業聚集的資源整合者轉變。

5.價值體系建設不夠合理

目前，產業園區價值傾向方面存在的問題在于輕資產運營能力不足，產業價值建設不系統，園區品牌不扎實。園區經濟本質就是生產性服務業、商務服務業和科創服務業“三位一體”的服務業。無論是政府還是企業客戶，需要的不僅是重資產的物理載體，更是運營、管理、金融、資源、服務、孵化、引導平臺和生態圈構建，這些只有在輕資產運營的層面才能得到解決。重資產是輕資產的載體，輕資產是重資產得以實現的根本動力源，輕重動態平衡至關重要。

四、提高江蘇省產業園區運營商運營質量的對策建議

1.要根據實際情況調整改革產業園區管理體制

一是探索園區共治模式。園區運營商可積極邀請社會各界參與園區重大決策與研究，采取民主推選程序，成立由各類專家、學者、企事業單位領導人、風險投資機構和中介組織負責人組成的各類高新區決策與咨詢委員會，建立重大決策聽證制度和信息公開制度。二是探索園區合伙人制度。園區運營商可引入“城市合伙人”理念，面向主導產業領域邀請有影響力的頂尖人才擔任“園區合伙人”，參與園區產業創新治理，明確權利義務清單，建立收益分配與風險共擔機制，調動發揮其資源網絡優勢。三是推進平臺公司市場化改革。實現政府平臺公司業務運營市場化，成立專業的市場化運作主體或與社會資本合資合作，為園區企業提供高效、專業的招商引資、產業培育、中介和金融服務等服務。同時，屬地政府、管委會、開發公司三者要厘清各自功能，保障執行的有效性。

2.要一盤棋統一規劃產業資源及定位

一是不同產業園區的產業角色要有差異。經開區要突出發展先進制造業，高新區突出戰略性新興產業，海關特殊監管區突出加工貿易產業。二是由江蘇省層面引導確定各產業園區的主導產業規劃。只有各產業園區充分認識到自身的稟賦資源，再由省級層面在綜合平衡及考量的前提下，引導確定各產業園區的主導產業規劃，才能在全國統一大市場背景下找準各產業園區定位，規劃好產業發展，避免各產業園區的內耗及惡性競爭。三是產業園區的產業政策制定應與國際規則全面接軌。要逐步減少對特定主體的補貼、稅收優惠、低價供地和行政干預，轉而通過政府采購、消費補貼等市場化方式對整個產業鏈條給予普惠支持，進一步完善基礎設施和公共服務體系，優化政府服務，營造適合創新的生態，通過自主創新和公平競爭培育出具有國際競爭力的產業集群。

3.要合理調整招商結構系統組建新型招商團隊

一是設立招商公司。為調動招商工作的積極性，可在產業園區管委會嘗試設立以招商為主要工作的公司，既負責招商工作也負責服務工作，以提高招商質量和服務質量。二是提高招商工作的統籌性。把對外的產業項目招商和對內的產業優化升級工作統籌考慮，融合起來；把優勢產業基礎作為項目招商的吸引力，把項目招商作為完善開發區產業生態的助力。三是招引專業招商人才。爭取面向全球招引懂招商、懂技術、懂資本、懂產業的核心運營管理人才，通過組織專題培訓、專家授課、交流座談等活動，不斷提升招商運營服務團隊專業素養。

4.要全方位提高運營服務能力

一是在江蘇省層面制定統一的操作規范。針對企業遷移登記，建議在江蘇省的頂層設計方面，制定統一的操作規范，從登記流程、環節時限、材料、檔案管理等方面規范遷移登記行為，解決園區經營主體跨區域遷移調檔、變更登記重復申請等難題。二是在產業園區的服務大廳試點設置專門服務窗口。結合產業功能定位梳理企業高頻辦事需求，采取“一窗”服務模式，確保企業快速完成相關事項辦理，實現政務服務等事項“園區事園區辦”。同時，營造公平公開公正的市場環境，更多地運用市場化手段，完善創新要素配置，優化創新環境，形成“小政府、大服務”體制機制，充分運用數字工具，爭取將政務服務工作從“網上辦”拓展到“掌上辦”。三是產業園區要加強國際交流和合作。運營團隊既要走出去為園區企業參加國際展會創造條件，又要加大力度邀請國外的科學家、企業家來到園區交流，通過學術季、論壇等形式積極擁抱國際創新要素，以提高運營商的運營服務能力。

（作者單位：南京市火炬高技術產業開發中心）