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近年來，我國在公共數據開放方面取得積極進展，但與我國龐大的公共數據體量相比，數據開放的深度和廣度依然不足。因此，在公共數據資源開發(fā)和利用過程中，授權運營與開放之間的協(xié)調發(fā)展至關重要，兩者協(xié)同發(fā)展不僅能提升公共數據資源利用效率，還能推動社會和經濟效益全面提升。

隨著數據要素市場的發(fā)展，公共數據作為重要的生產要素，其開發(fā)利用方式日益受到關注。2024年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《關于加快公共數據資源開發(fā)利用的意見》，明確提出“鼓勵探索公共數據授權運營”。隨后，配套舉措《公共數據資源授權運營實施規(guī)范（試行）》（公開征求意見稿）公布，標志著我國公共數據資源開發(fā)利用進入新的發(fā)展階段。在此背景下，筆者嘗試探討公共數據授權運營對公共數據開放可能帶來的潛在溢出效應。

一、公共數據開放現狀及問題分析

1.開放現狀

近年來，我國在公共數據開放方面取得積極進展。根據《2024中國地方公共數據開放利用報告（省域）》的數據顯示，截至2024年7月，我國已建立地方公共數據開放平臺243個，其中省級平臺28個、副省級及地級市平臺215個。這些平臺涵蓋交通、醫(yī)療、氣象等多個關鍵領域，為科研活動、企業(yè)創(chuàng)新以及公共服務提供了重要數據支持。

2.存在問題

盡管取得一定成效，但與我國龐大的公共數據體量相比，數據開放的深度和廣度依然不足，主要表現為：開放數量有限，許多公共數據資源尚未進入開放目錄；更新不及時，數據更新頻率較低，難以滿足快速變化的社會和經濟需求；部分部門對數據開放缺乏積極性，數據流通存在信息孤島現象。

3.原因分析

通過簡單的成本收益模型，可以解釋當前公共數據開放程度不足的原因。假設公共數據開放的社會收益為υ(r)，成本為с(r)，其中，r為公共數據的開放程度， 為因安全和隱私限制所能達到的開放上限。

收益函數υ(r)是邊際報酬遞增的，因為數據的復用效應和疊加效應導致公共數據開放收益隨著開放程度提高加速遞增（υ″(r)＞０）。在開放初期，由于利用率較低，收益增長較慢，隨著開放程度提升，數據的多樣化應用逐步釋放更高的社會效益。

成本函數с(r)是邊際遞減的。公共數據開放的成本包括固定成本（如基礎設施建設）和可變成本（如數據收集與存儲）。可變成本呈現邊際遞減特性（с″(r)＜０），因為規(guī)模經濟和技術進步逐漸降低了單位新增數據開放的成本。公共數據開放的成本收益曲線如圖1所示。

從圖1可以看出，當開放程度達到r*后（A點），公共數據開放帶來的社會收益開始大于成本，在理想情況下政府會持續(xù)推進開放直至上限 處，以實現社會福利最大化。然而在現實中，開放程度通常停留在r０處（r*之前），因為此時公共數據開放的成本遠大于收益，導致政府在進一步推動開放上面臨相應挑戰(zhàn)。

二、授權運營加速公共數據開放進程的機制分析

政務數據共享、公共數據開放和授權運營，是公共數據資源開發(fā)利用的3種重要方式，各有側重，互為補充。開放主要是面向企業(yè)和社會公眾，在維護國家數據安全、保護個人信息和商業(yè)秘密的前提下，利用互聯(lián)網依法依規(guī)有序開放數據，旨在提升政府透明度、支持科研創(chuàng)新和優(yōu)化公共服務。而授權運營則針對無法直接開放但社會有迫切需求的公共數據資源，通過授權給專門的運營機構進行開發(fā)治理，基于使用場景加工成數據產品和技術服務，最終以市場化方式公平提供，為社會創(chuàng)造額外收益。

1.授權運營不會擠占開放空間

從社會整體收益角度看，將本應開放的公共數據劃入授權運營目錄會削弱數據的普惠性，限制其在更廣泛場景中的價值發(fā)揮，導致整體社會效益下降。然而，授權運營本質上是為無法直接開放的公共數據找到合規(guī)、高效的開發(fā)和利用路徑。通過明確劃分公共數據開放和授權運營范圍，能夠確保符合條件的公共數據優(yōu)先開放，同時通過授權運營模式釋放更多敏感數據的潛在價值，實現兩種方式的協(xié)同補充。

2.授權運營能夠有效降低公共數據開放成本

公共數據開放通常需要投入大量資源進行技術基礎設施建設、數據治理制度完善以及標準化流程設計，這些構成了高昂的固定成本。而授權運營通過引入市場化機制和專業(yè)運營機構的力量，在制度設計和技術支持方面為開放分擔了這些成本。例如，運營機構在數據清洗、脫敏和加工過程中所構建的數據平臺和技術框架，不僅滿足了自身的運營需求，也為公共數據開放提供了現成的技術基礎，顯著降低了開放過程中對新平臺和新系統(tǒng)的額外投入需求。

3.成本收益分析

通過上述分析可知，授權運營不僅不會對公共數據開放造成擠占，還能夠有效降低開放的固定成本和可變成本。具體而言，授權運營對數據治理的優(yōu)化和基礎設施的支持使得開放的成本函數с(r)不斷下降，而開放的收益函數υ(r)則保持不變。這種機制可以顯著提高公共數據開放的社會效益，加速政府開放進程，具體過程如圖2所示。

從圖2可以看出，隨著授權運營的推進，開放的成本函數с(r)??曲線不斷下移，成本函數與收益函數的交點由A點移動到B點，交點的左移意味著開放的臨界點發(fā)生了變化，即當開放程度達到r′后，公共數據開放帶來的社會收益開始大于成本。此時，政府便會持續(xù)推進公共數據開放至上限 ，大幅縮短開放的時間進程。

進一步假設成本函數繼續(xù)下移至更低的曲線с３(r)，如圖3所示。在這一情況下，當前開放程度r０對應的社會收益已經等于成本，公共數據開放的凈收益即將顯現。此時，政府在即期便會進一步擴大開放范圍，直至開放達到社會收益最大化的上限 。這種動態(tài)優(yōu)化過程說明，授權運營為公共數據加速開放創(chuàng)造了條件。

總之，授權運營通過降低開放門檻和成本，不僅加速了公共數據開放進程，也為社會整體收益持續(xù)增長提供了保障。

三、公共數據開放與授權運營的協(xié)同發(fā)展路徑

在公共數據資源開發(fā)和利用過程中，授權運營與開放之間的協(xié)調發(fā)展至關重要，兩者的協(xié)同發(fā)展不僅能提升公共數據資源的利用效率，還能推動社會和經濟效益的全面提升。現從加強協(xié)同機制、探索場內交易模式和構建多層次數據交易市場3個方面探討協(xié)同發(fā)展路徑。

1.加強協(xié)同機制，提高公共數據開發(fā)利用效率

建立健全協(xié)同機制是實現公共數據資源高效開發(fā)與利用的關鍵。協(xié)同機制主要包括3個層面：一是政務數據共享、公共數據開放和授權運營的協(xié)同。明確三者相互關系，科學分類和規(guī)范管理公共數據資源，確保多維度開發(fā)利用，充分釋放公共數據的社會價值和經濟潛力。二是部省協(xié)同。明確部省在公共數據資源開發(fā)利用中的職責分工，建立統(tǒng)一的數據標準和開發(fā)規(guī)則，避免因管理割裂導致資源浪費。三是區(qū)域協(xié)調。加強跨區(qū)域數據互聯(lián)互通機制，推動區(qū)域間公共數據資源整合與共享，打破數據壁壘，提升公共數據在區(qū)域層面流通效率。

2.探索場內交易模式，提升公共數據開發(fā)利用效果

場內交易模式為公共數據流通提供規(guī)范、安全、透明的交易平臺，推動公共數據資源的市場化配置和高效利用。通過場內交易，公共數據資源流通路徑更加清晰，交易過程更加標準化，能夠有效降低交易成本，提升公共數據授權運營效率。同時，授權運營對公共數據開放具有促進作用，場內交易模式為授權運營提供更高效的轉化通道和更廣闊的流通平臺，進一步加快公共數據開發(fā)利用進程。

3.構建多層次數據交易市場，提升公共數據開發(fā)利用效用

當前，地方公共數據授權運營的數據產品和服務主要服務于本地市場，導致其應用范圍受到限制，制約公共數據資源在全國范圍廣泛應用和支持能力。需要構建一個多層次、高效、開放的數據交易市場，以突破地方市場限制，實現公共數據資源全國性共享和流通交易。這種多層次數據交易市場不僅能推動公共數據在地方、區(qū)域、全國等多層次市場之間流動，也能為各類數據需求提供靈活的解決方案，支持跨行業(yè)、跨區(qū)域公共數據創(chuàng)新應用，最大化公共數據開發(fā)利用效用。（上海數據交易所供圖）

（作者：季強，上海數據交易所研究院研究員；韋志林，上海數據交易所副總經理、研究院院長）